Des refuges accueillant des animaux d’élevage sont présents dans plusieurs États membres de l’Union européenne (UE). Ces structures, associatives ou privées, accueillent des animaux traditionnellement destinés à la production, comme des bovins ou des cochons, dans un cadre non lucratif et hors de la chaîne agroalimentaire. Leur objectif est d’offrir un refuge à ces animaux dans un espace de non-exploitation, et de sensibiliser le public à leur condition.
Actuellement, il n’existe aucun texte juridique européen pour encadrer ces structures. Cette absence de cadre soulève de nombreuses problématiques, tant en matière de bien-être animal que de sécurité juridique ou sanitaire. Elle questionne, en outre, la capacité de l’UE à reconnaître les intérêts des animaux d’élevage indépendamment de leur fonction productive.
Cet article met en lumière les préjudices associés à l’absence d’encadrement juridique européen des refuges pour animaux d’élevage, et esquisse des pistes d’amélioration.
L’inadéquation du cadre réglementaire européen et ses conséquences pratiques
Certains textes en droit de l’UE s’appliquent aux refuges pour animaux d’élevage, mais seulement de manière détournée, de sorte que ceux-ci sont inadaptés aux problématiques spécifiques auxquelles font face les refuges.
Les refuges accueillant des animaux d’élevage, tels que les bovins, ovins ou caprins, ne relèvent d’aucun cadre juridique européen spécifique. En particulier, la directive 1999/22/CE relative à la détention d’animaux sauvages dans un environnement zoologique (« directive Zoos ») ne s’applique qu’aux espèces d’animaux sauvages. Ainsi, les refuges pour animaux d’élevage ne peuvent être assimilés aux établissements visés par cette directive.
Le pouvoir réglementaire européen ne propose qu’une définition indicative des refuges, figurant dans le document de bonnes pratiques associé à la directive Zoos. Celui-ci s’inspire des standards internationaux de la Global Federation of Animal Sanctuaries (GFAS) et décrit le refuge comme « un établissement qui porte secours et offre un abri et des soins aux animaux maltraités, blessés, abandonnés ou dans le besoin, où le bien-être de chaque animal est au cœur des actions du refuge ». Il y est également précisé que ces établissements devraient appliquer une politique de non-reproduction et n’accueillir de nouveaux animaux qu’à la suite d’actions de sauvetage, de confiscation ou de dons.
Toutefois, ce document n’a pas de valeur normative et ne constitue donc pas un cadre juridique. En conséquence, les refuges accueillant des animaux d’élevage se trouvent en dehors du champ d’application de la directive Zoos et sont soumis au droit agricole et sanitaire commun.
Au regard du droit européen, les animaux d’élevage recueillis en refuge sont toujours considérés comme des animaux destinés à la production alimentaire. Ils sont donc soumis aux normes minimales de bien-être animal, notamment fixées par la directive 98/58/CE relative à la protection des animaux dans les élevages, ainsi qu’aux obligations sanitaires prévues par le règlement 2016/429, dit « Loi sur la santé animale », qui visent à protéger la santé publique et la sécurité des denrées alimentaires.
Or, l’application de ce régime agricole et sanitaire à des animaux qui ne sont plus destinés à la consommation et sont sortis de la chaîne de production alimentaire est manifestement inadaptée. Contrairement aux animaux d’élevage classiques, les animaux hébergés en refuge sont détenus sans finalité productive ni commerciale, ce qui réduit drastiquement les risques sanitaires associés à la production alimentaire.
Malgré cette situation spécifique, l’absence de dérogations adaptées oblige les refuges à respecter des obligations conçues pour des élevages commerciaux, telles que l’élaboration de plans de biosécurité, la mise en place de suivis sanitaires pouvant conduire à des abattages préventifs injustifiés, ou encore la soumission à des contrôles administratifs coûteux pour les États membres. L’absence de dérogations pour les animaux d’élevage recueillis en refuge, comparables à celles prévues pour les animaux de compagnie, impose donc aux refuges de se conformer à des règles inadaptées à leur activité.
Le manque d’harmonisation actuel soulève des enjeux de sécurité juridique, de bien-être animal et de protection sanitaire
En l’absence de normes spécifiques au niveau européen, ainsi que dans la plupart des États membres, les refuges sont souvent soumis à des régimes dérogatoires décidés au cas par cas par les autorités nationales ou locales, ce qui nuit à leur lisibilité. Une telle insécurité juridique compromet le bon fonctionnement des refuges d’animaux d’élevage et fragilise toutes projections à moyen et long termes. Cette situation mène notamment à un manque de visibilité, de reconnaissance, et in fine de financements pour ces structures1.
Par ailleurs, l’application stricte des règles sanitaires applicables aux animaux de rente mène parfois à l’euthanasie d’animaux en bonne santé. Ce fut par exemple le cas des cochons du refuge Cuori Liberi en Italie, euthanasiés dans le cadre d’une campagne de lutte contre la peste porcine africaine. Des animaux sains ont ainsi été abattus, malgré leur isolement au sein du refuge et l’absence de risque de propagation du virus à d’autres élevages. De manière similaire, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a réputé justifiée l’euthanasie de chèvres domestiques ordonnée par les autorités néerlandaises, alors que ces animaux n’étaient ni contagieux ni exposés à un risque significatif de transmission et auraient pu bénéficier d’une vaccination (12 juillet 2021, aff. C-189/01). Une note de service du ministère français de l’Agriculture (DGAL/SDSPA/N2008-8124 du 28 mai 2008) rappelle par ailleurs qu’il est obligatoire d’abattre tout bovin, ovin ou caprin dont la traçabilité n’est pas identifiable. En outre, alors que les animaux de refuge ne servent pas à la production, les vétérinaires ne peuvent prescrire certains traitements médicaux, car ces derniers rendraient la viande ou le lait impropres à la consommation humaine2.
Au-delà des risques d’abattages ou d’euthanasies non nécessaires, la mise en conformité avec la réglementation sanitaire peut plus généralement entraîner des souffrances animales évitables. À titre exemple, l’obligation d’identification par boucles auriculaires, qui a été reconnue par la CJUE comme potentielle source de souffrance (17 octobre 2013, aff. C-101/12), paraît inadaptée à la situation des animaux de refuge. En effet, cette obligation a été instaurée pour assurer la traçabilité des animaux dans les chaînes de production, ce qui la rend inappropriée dans le cas d’animaux de refuge qui en sont sortis.
Enfin, comme évoqué précédemment, les autorités administratives ou sanitaires peuvent accorder, au cas par cas, des dérogations pour les animaux présents en refuge en dehors des cadres légaux prédéfinis. Ces dérogations peuvent avoir pour effet de rendre la viande, mais aussi le lait ou tout autre produit, impropres à la consommation humaine. Or, si un animal hébergé en refuge, dont les produits sont impropres à la consommation, est abattu par erreur ou par négligence fautive, il n’existe aucun moyen de le distinguer d’un autre animal dont les denrées sont propres à la consommation. Un mode d’identification permettant de différencier les animaux d’élevage hébergés en refuge de ceux destinés à la production alimentaire permettrait donc de réduire le risque de leur réintroduction dans la chaîne de consommation. Cette situation, en plus de compromettre la sécurité sanitaire, occasionne des contrôles administratifs coûteux3 qui ne seraient pas nécessaires s’il existait une reconnaissance juridique de la sortie définitive de ces animaux des chaînes de production.
Face aux lacunes du cadre réglementaire européen, certains États membres ont adapté leur législation nationale
Les pouvoirs nationaux sont autorisés à compléter la législation européenne tant qu’ils en respectent les dispositions contraignantes. Ainsi, comme le montre le rapport du Parlement européen du 23 avril 2025 sur le statut légal des animaux d’élevage en refuge, certains États membres ont créé des statuts spécifiques qui prévoient des obligations allégées. Les droits espagnol et autrichien prévoient notamment les règles suivantes :
- Espagne : la ley 7/2023 de protección de los derechos y el bienestar de los animales (loi sur la protection des droits et du bien-être des animaux) permet d’enregistrer certains animaux d’élevage comme animaux de compagnie, dans le cas où ces derniers ont perdu toute finalité productive, et reconnaît juridiquement les refuges comme des entités spécifiques dédiées au sauvetage et à la réhabilitation d’animaux. Les obligations sanitaires sont allégées pour ce type d’établissement, bien que certaines soient maintenues, comme l’identification permanente des animaux, l’interdiction de leur reproduction ou des conditions appropriées de bien-être et d’hygiène.
- Autriche : la section 6 de la Tierschutz-Sonderhaltungsverordnung de 2025 (ordonnance spéciale sur l’élevage en matière de protection des animaux) définit des normes spécifiques aux animaux hébergés dans des refuges. Celles-ci incluent des exigences minimales d’hébergement, d’enregistrement des animaux, de qualification du personnel et de suivi vétérinaire annuel.
D’autres États membres ont également précisé l’encadrement juridique des animaux d’élevage hébergés en refuge, mais de façon plus limitée :
- Pays-Bas : Les animaux d’élevage dont l’espèce est répertoriée dans une liste positive (Dieren op de huis- en hobbydierenlijst) et qui sont détenus sans but commercial et en petit nombre sont considérés comme animaux de loisir, ce qui permet l’application de règles spécifiques.
- Belgique : les refuges sont définis par l’arrêté royal du 27 avril 2007 comme des établissements qui hébergent et soignent les « animaux perdus, abandonnés, négligés, saisis ou confisqués ». En Région wallonne, les chevaux et les lapins peuvent relever de la législation applicable aux animaux domestiques.
- Italie : les refuges pour animaux d’élevage sont définis par le décret ministériel du 7 mars 2023 comme des établissements destinés à l’accueil et à la garde d’animaux saisis, confisqués ou trouvés. Certaines régions comme le Piémont prévoient des adaptations supplémentaires telles que l’enregistrement dans le registre des animaux de compagnie et l’identification via une puce électronique des animaux de refuge (loi n° 16 du 9 avril 2024).
Cependant, la majorité des États membres, à l’instar de la France, ne prévoit pas de dérogations spécifiques pour les animaux d’élevage hébergés en refuges.
Les textes européens existants pourraient ainsi être réformés, en s’inspirant des bonnes pratiques nationales
Les exemples de législations nationales, notamment espagnole et autrichienne, montrent la faisabilité d’un encadrement spécifique, en élargissant la définition des animaux de compagnie et en adaptant les obligations sanitaires et professionnelles à la réalité des refuges.
Plusieurs pistes juridiques peuvent être envisagées pour modifier la réglementation européenne : modifier le système d’identification et d’enregistrement, créer un double statut au sein d’une même espèce, ou encore introduire la notion juridique « d’ongulé captif ».
D’une part, la modification du système d’identification et d’enregistrement permettrait de distinguer les animaux d’élevage destinés à la production de denrées alimentaires de ceux hébergés en refuge dans le cas d’un éventuel abattage. Les animaux de refuge pourraient par exemple être identifiés par une puce électronique, comme les animaux de compagnie, plutôt que par des boucles posées dès la naissance indiquant un numéro d’identification destiné à la traçabilité alimentaire.
Conformément à l’article 118 du règlement 2016/429, le pouvoir de définir « les obligations relatives aux bases de données, ainsi que les exigences détaillées en matière d’identification et d’enregistrement pour les différentes espèces animales, y compris les dérogations et les conditions de ces dérogations » (considérant 109) est attribué à la Commission. Cette dernière pourrait donc adopter des actes délégués qui prévoient une identification par puce électronique pour les animaux d’élevage hébergés au sein de refuges.
D’autre part, créer un double statut au sein des espèces, permettrait l’exclusion définitive de la chaîne alimentaire des animaux de refuge. Conformément au règlement 2016/429 (annexe I partie B), certains animaux comme les rongeurs et les lapins peuvent déjà bénéficier du statut d’animal de compagnie lorsqu’ils ne sont pas destinés à la production alimentaire. Cela démontre la faisabilité d’un double statut pour une même espèce, avec des individus pouvant, en fonction de leur situation, être considérés comme animaux d’élevage ou comme animaux de compagnie. Il serait ainsi possible d’amender l’annexe I « Espèces d’animaux de compagnie » de ce règlement, qui prévoit cette dérogation, en ajoutant à cette liste les bovins, caprins, ovins, équidés, camélidés et porcins non-destinés à la production alimentaire. Cela leur permettrait de jouir du statut légal d’animal de compagnie, qui comporte des obligations sanitaires adaptées.
Cependant, cette solution, notamment suggérée en France par une proposition de résolution européenne (n° 1774) et en Suisse par une motion parlementaire (24.4465)4, peut susciter l’opposition des administrations nationales. En effet, certaines espèces, comme les bovins ou les cochons, sont particulièrement à risque pour les épizooties, et diffèrent en cela des rongeurs ou des lapins qui bénéficient d’un double statut. Leur gestion pourrait ainsi nécessiter le développement d’un système d’information spécifique, entraînant des charges administratives et financières supplémentaires. Cet argument peut néanmoins être nuancé, puisque, au niveau de l’UE, des systèmes de recensement fondés sur l’identification électronique ainsi que la possibilité d’un double statut existent déjà pour certaines espèces (annexe I du règlement 2016/429). Il ne s’agirait donc pas de créer de nouveaux dispositifs de suivi, mais plutôt d’amender les systèmes existants en y intégrant de nouvelles catégories.
Enfin,une solution alternative pourrait prendre modèle sur la distinction existante au niveau européen entre « volailles » et « oiseaux captifs » (articles 4.9 et 4.10 du règlement « Loi santé animale »). Les volailles sont les oiseaux « élevés ou détenus en captivité aux fins de production » et relèvent de la catégorie des animaux d’élevage. Les oiseaux captifs, quant à eux, sont les « oiseaux autres que des volailles détenus en captivité », soit les oiseaux n’étant pas détenus à des fins productives. Ils relèvent ainsi d’une catégorie tierce, entre les animaux d’élevage et de compagnie. Ils sont soumis à des obligations sanitaires tenant compte du fait que les espèces d’oiseaux détenus sont davantage sujettes à des épizooties, comme la grippe aviaire, et nécessitent donc un suivi différencié par rapport aux autres animaux de compagnie.
Concernant les autres espèces à risque, comme les vaches ou les cochons, regroupées dans la législation européenne sous le terme « d’ongulés », il serait ainsi possible d’ajouter à l’article 4 du règlement la catégorie « d’ongulés captifs », dont la définition renverrait aux ongulés qui ne sont pas détenus à des fins productives.
Cet amendement permettrait d’assurer un suivi sanitaire adapté aux spécificités de ces espèces, tout en l’ajustant aux conditions de vie spécifiques des animaux sortis des chaînes de production et hébergés au sein de refuges. Par ailleurs, il ne rendrait pas nécessaire la création d’un système de suivi ad hoc, potentiellement coûteux pour l’administration, puisqu’un tel système existe déjà pour certaines catégories d’oiseaux.
Conclusion
Les refuges pour animaux d’élevage reflètent une évolution du rapport des sociétés européennes aux animaux traditionnellement destinés à la production. En considérant les « animaux d’élevage » en dehors de leur fonction lucrative, ces structures contribuent à explorer de nouvelles formes de coexistence avec ces derniers. Pourtant, ces refuges se heurtent à un cadre juridique inadapté à leurs pratiques, car celui-ci a été conçu pour la production animale. L’absence d’encadrement européen spécifique entraîne ainsi une série de difficultés : insécurité juridique pour les refuges, manque d’harmonisation entre États membres, risques de décisions administratives préjudiciables au bien-être animal, et coûts inutiles pour les autorités publiques.
Les expériences nationales menées en Espagne, en Autriche ou encore en Italie démontrent pourtant que des solutions équilibrées et opérationnelles sont possibles, conciliant protection sanitaire, sécurité juridique et reconnaissance de la sortie des cycles de production des animaux de refuge. L’Union européenne dispose de plusieurs leviers pour combler ce flou juridique, notamment en modifiant le règlement « Loi santé animale » et en permettant l’octroi du statut d’animal de compagnie aux animaux définitivement sortis des cycles de production. In fine, en adoptant des mesures adaptées, l’UE pourrait non seulement sécuriser l’activité des refuges, mais également affirmer une conception renouvelée de la place des animaux d’élevage dans le droit européen, au-delà de leur seule valeur productive.
Gladys Le Goff
Spécialiste des politiques publiques européennes relative aux animaux
- Ce constat a par exemple été établi par Lisa Fernandez, présidente de la ferme-refuge des Trois Dindes et par Alexandra Soulier, chargée de recherche en philosophie au CNRS, lors de leur présentation « Pour un statut spécifique de l’animal de refuge » à la Journée Interdisciplinaire sur la Condition Animale (JICA) le 19 mai 2025. ↩︎
- Selon l’article 46 du Règlement loi santé animale, les incidences prises en compte pour l’autorisation d’utilisation de médicaments destinés aux animaux d’élevage concernent « l’économie, la société, le bien-être animal et l’environnement, par comparaison avec les autres stratégies disponibles de prévention et de lutte contre les maladies ». ↩︎
- Selon le rapport d’évaluation des coûts des maladies réglementées et de l’impact de la loi Santé animale (2024) issu du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire : « Sans système d’information inclusif et transparent, il est peu probable de voir émerger une modification du statu quo, l’enjeu économique autour de la gestion du sanitaire étant le plus saillant. » (p. 53), « Les mesures nécessitent d’être adaptées aux productions, à la typologie et aux contraintes spécifiques des filières non intégrées. » (p. 40). ↩︎
- Cette motion a reçu une proposition de rejet du Conseil fédéral, sur la base qu’une telle adaptation impliquerait « des charges administratives et financières disproportionnées », considérant que seul un nombre limité de structures et d’animaux est concerné par cette question. ↩︎
