Vaincre l’indifférence des institutions par le Défenseur des droits

Initialement proposée par Robert Badinter lors du colloque “Droits et personnalité juridique de l’animal” organisé par la LFDA en 2019, la création d’un Défenseur des droits des animaux a été ensuite reprise par le député Loïc Dombreval. Face aux carences des autorités publiques au sujet de la protection animale, un Défenseur des droits peut-il être légitime et faire figure d’autorité ?

Robert Badinter colloque

Le droit qui protège les animaux est trop souvent négligé. Pour faire progresser sa prise en compte dans les sphères de pouvoir, il convient d’ajouter aux compétences du Défenseur des droits celle de veiller au respect des dispositions législatives et réglementaires relatives à la protection des animaux et à la proscription de toute forme de cruauté et de maltraitance à leur égard.

Le diagnostic du silence institutionnel 

Les règles existantes de protection des animaux sont encore trop largement méconnues ou laissées délibérément dans les ombres de l’inaction. Les normes sont nombreuses et contraignantes – qu’il s’agisse des règlementations sur l’élevage, l’abattage, la biodiversité ou des dispositions pénales sur l’interdiction des actes de cruauté contre les animaux domestiques – mais elles sont éclipsées par les arbitrages défavorables, négligées par les silences des institutions.

L’évidence du silence

Les autorités publiques présentent des carences importantes quand il s’agit de protection animale. Il s’agit d’abord de déficiences illicites, qui engagent la responsabilité de l’État :

  • Les défauts de publication de décrets par le gouvernement, retardant ou empêchant l’application d’une loi, par exemple sur la protection des habitats naturels. Pascal Combeau, commentant un arrêt du 9 mai 2018 du Conseil d’État, déplore « qu’il ait fallu attendre si longtemps pour que le gouvernement, forcé par la justice administrative, mette en place un dispositif prévu par la loi ».
  • L’ignorance, par le préfet, de décisions de juges administratifs favorables à la préservation de certaines espèces animales. Ne fut ainsi pas suivie d’effet l’ordonnance du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 29 avril 2005 interdisant la tenue d’un Teknival nocif pour la biodiversité.
  • Les insuffisances du contrôle public des élevages, des transports d’animaux, des abattoirs et plus largement des lieux présentant un risque élevé de non-conformités aux règlementations. Les enquêtes de L214, pour l’essentiel, étayent cette affirmation.

Il s’agit également de déficiences licites, qui traduisent une certaine indifférence des administrations à la question animale :

  • Les poursuites encore trop rares du procureur de la République dans les cas de maltraitance animale qui sont portés devant le juge pénal à l’initiative des associations et des fondations;
  • La faible présence de la question animale dans les lieux de délibération et de décision du pouvoir public, même si l’on peut noter une évolution positive ces dernières années (notamment depuis les débats suscités par la proposition de référendum d’initiative partagé pour les animaux en juillet 2020, ainsi que les propositions de loi portées par plusieurs députés dont Loïc Dombreval pour améliorer le bien-être des animaux de compagnie et lutter contre la maltraitance).
  • Le manque d’indépendance des corps d’inspection des abattoirs. L’article L231-2 du code rural présente la liste des contrôleurs. Il s’en dégage que, quelle que soit la formation dont ils ont disposé, ils agissent au nom ou viennent des services du ministère de l’Agriculture. Il serait préférable, pour ne pas négliger l’attention portée au bien-être des animaux, qu’ils soient indépendants ou dépendants d’un ministère ou secrétaire d’État uniquement chargé de la condition animale.
  • La tendance parfois excessive des juges administratifs à se déclarer incompétents et à refuser de soumettre certains actes à leur contrôle, comme l’a fait le Conseil d’État le 18 décembre 2018 (n°419773) à propos d’un cas d’abattage rituel.

Lire aussi : Conclusion par Robert Badinter – Colloque “Droits et personnalité juridique de l’animal” (2019)

Les causes de l’inaction

D’où viennent ces carences ? Que manque-t-il au droit animalier pour que les institutions publiques s’en saisissent plus promptement ? 

Il ne manque pas de symboles. La Déclaration universelle des droits de l’animal co-rédigée par la LFDA et proclamée à Paris le 15 octobre 1978 en est un exemple. La sensibilité des animaux aussi, reconnue par la loi à l’article L214-1 du code rural et à l’article 515-14 du code civil.

Lire aussi : Que fait le juge de la sensibilité de l’animal dans le code civil ?

Il ne manque pas de force coercitive : les normes du droit animalier sont définies par de nombreuses lois et règlementations contraignantes, souvent issues du droit européen.

Il manque certes de cohérence et d’unité, mais la cohérence sert à ordonner plus rationnellement le droit et à mieux le comprendre. Son absence n’explique pas à elle-seule pourquoi un droit contraignant demeure si peu mis en action par les autorités publiques.

Ce silence a probablement une origine plus diffuse et plus profonde : il repose sur la culture institutionnelle, qui fait passer au second plan la question des animaux. La montée en puissance politique de la cause animale et les travaux universitaires en éthologie et en droit animalier introduisent certes des progrès, mais ces progrès se localisent à des strates différentes de culture : s’ils touchent l’opinion publique et la recherche, ils n’atteignent que trop modestement la strate de la décision administrative.

Le Défenseur des droits comme institution pertinente pour diffuser une culture de droit animalier au sein des sphères de pouvoir

La pertinence d’un appui sur une institution existante

Pour répondre au problème du silence, deux solutions se présentent : 

1° créer une institution nouvelle vouée à la protection des droits de l’animal ;

2° incorporer à une institution déjà existante une composante impérative de protection des animaux.

La première solution rassemble des soutiens divers. En 2016, François de Rugy, alors candidat à la primaire de la gauche, proposait de créer un Défenseur des droits des animaux. Il s’agit également d’une proposition de Robert Badinter, formulée en 2019 au colloque « Droits et personnalité juridique de l’animal » organisé par la LFDA. Le député Loïc Dombreval s’est inscrit dans ce courant.

Lire aussi : Droits et personnalité juridique de l’animal – 2020

Cette option présente des difficultés. Créer de toute pièce un organisme nouveau peut se heurter à la critique visant l’empilement des autorités administratives et risque d’entraîner scepticisme et blocage. S’y ajoute l’écueil de donner naissance à une entité impuissante, susceptible de devenir une « usine à gaz » ou un organisme à la portée confidentielle, simple producteur de rapports non contraignants. Les risques sont grands, dans l’état actuel des équilibres politiques, qu’une structure exclusivement dédiée à la condition animale soit dépourvue de pouvoirs significatifs.

La seconde solution pourrait permettre d’éviter ces écueils. La question se déplace alors : quelle institution choisir ? Deux types de critères entrent en jeu : 

  • Un critère d’efficacité de l’action. Il est nécessaire de choisir une institution influente, dont l’action fasse autorité : c’est à cette condition qu’elle pourra répandre une culture de droit animalier dans les corps décisionnaires de l’État. 
  • Un critère de faisabilité de la réforme. Il est fondamental que cette institution soit fondée sur une philosophie ayant pour idée directrice la défense des plus vulnérables, et pouvant de ce fait s’ouvrir à la protection des animaux.

La pertinence du Défenseur des droits

Le Défenseur des droits réunit ces critères et apparaît comme l’institution la plus immédiatement appropriée.

Née de la fusion de diverses instances de protection, le Défenseur des droits est une autorité constitutionnelle indépendante, instituée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui introduit ses principales attributions à l’article 71-1 de la Constitution et par la loi organique du 29 mars 2011 qui explicite son fonctionnement. 

Le Défenseur des droits est l’institution propre à pallier avec efficacité les carences actuelles

Les pouvoirs du Défenseur des droits ouvrent des recours accessibles et permettent une meilleure application des droits protégés. Toute personne peut le saisir gratuitement par simple lettre. Le Défenseur des droits dispose ensuite de pouvoirs d’enquête étendus. Il peut demander des explications sans que le secret professionnel ne puisse lui être opposé. Il est compétent pour procéder à des vérifications sur place et pour mettre en demeure les personnes intéressées de lui répondre dans un délai qu’il détermine. S’il estime qu’une faute a été commise, il peut solliciter l’autorité compétente pour engager des poursuites.

Lire aussi : Billet de Louis Schweitzer: un défenseur des droits des animaux

Le Défenseur des droits agit auprès de nombreuses institutions publiques : 

  • Il présente des observations devant les juridictions judiciaires et administratives à l’appui d’un réclamant.
  • Il rend compte de son activité au Président de la République et publie des rapports pour le Premier ministre. Il peut donc directement influencer le gouvernement.
  • Il est régulièrement entendu par les groupes parlementaires et dans les travaux en commission.

Ses interventions, toujours respectées, sont parfois spectaculaires. Pendant une commission parlementaire sur la loi asile, le 11 avril 2018, M. Toubon, Défenseur des droits, se met en colère et tance : « il n’y a pas de caricature à proclamer des droits fondamentaux ! ». On aimerait qu’un tel engouement s’applique à la défense des intérêts des animaux.

Cette crédibilité explique en partie pourquoi Me Yann Aguila, analysant les marges d’amélioration possibles de la protection de l’environnement, voit dans le modèle du Défenseur des droits une instance associant légitimité institutionnelle et efficacité technique.

En outre, la logique de bénévolat du Défenseur des droits se conjugue parfaitement avec les besoins et les capacités locales de protection des animaux. Il repose ainsi sur l’activité de plus de 500 bénévoles. L’adjonction d’une compétence de protection des animaux aurait à cet égard un effet doublement positif : 

  • Elle conduirait à armer les bénévoles du Défenseur des droits d’une formation au droit animalier, fournissant un appui décisif aux organisations de protection animale, qui ont souvent besoin d’un soutien juridique gratuit et de proximité.
  • Elle conduirait à fortifier le Défenseur des droits lui-même, en lui ouvrant un vivier de bénévoles engagés dans la cause animale désireux de donner une portée officielle à leur implication.

Le Défenseur des droits est l’institution la plus appropriée pour accueillir cet élargissement de compétence

Les compétences du Défenseur des droits, listées à l’article 4 de la loi organique de 2011, peuvent en toute cohérence intégrer la protection des animaux. En effet, le Défenseur des droits protège l’enfant, qui est dominé par l’adulte, l’usager, qui est dominé par l’État, le salarié souffrant de discrimination, le lanceur d’alerte, vulnérable face à l’organisme contre lequel il s’insurge. Laissées à elles-mêmes, ces différentes parties peuvent difficilement faire appliquer les droits qui les protègent. Les compétences du Défenseur des droits reposent toutes sur la compensation d’un rapport de domination ; elles lui donnent la fonction de conjurer une difficulté de représentation.

Or les animaux sont précisément dans cette situation : sans que le droit civil ait à leur attribuer la personnalité juridique, ils sont titulaires de droits, et en premier lieu, pour les animaux domestiques, du droit de ne pas subir d’actes cruels ou de maltraitance. Leur protection est mal respectée ; souffrant d’une impossibilité à la faire prévaloir eux-mêmes, ils ont besoin d’instances de représentation.

De plus, depuis sa création en 2011, le Défenseur des droits a évolué. La loi organique du 9 décembre 2016 a intégré dans son champ d’action l’orientation et la protection des lanceurs d’alerte. Cet élargissement de compétence démontre que l’institution n’est pas figée, et qu’un élargissement nouveau s’inscrit dans sa propre progression.

Conclusion

Pour surmonter les carences et les silences qui entravent l’application du droit animalier, le Défenseur des droits semble être l’autorité appropriée. Élargir ses compétences devrait contribuer à créer les conditions institutionnelles d’une dynamique en faveur de la protection des animaux.

Simon Nordmann

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